政府監管是食品安全治理的底線(xiàn)設計和最終屏障。圖為監管部門(mén)檢測食品安全。新華社發(fā)
■段禮樂(lè )
摘要
信息是食品安全治理的核心問(wèn)題,所有的制度設計都應當圍繞著(zhù)信息的生產(chǎn)、傳播和披露予以展開(kāi)。食品安全社會(huì )共治最大的優(yōu)勢就是對信息的多元吸納和充分利用。通過(guò)社會(huì )共治機制搭建相應的制度平臺,使食品安全的利益相關(guān)方都能夠參與食品安全治理。
2019年5月20日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)意見(jiàn))將食品安全提升到“關(guān)系中華民族未來(lái)”的高度。意見(jiàn)提出了深化改革加強食品安全工作的基本原則,其中強調要堅持共治共享,形成“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)履行主體責任,政府部門(mén)依法加強監管,公眾積極參與社會(huì )監督,形成各方各盡其責、齊抓共管、合力共治的工作格局?！?015年的《食品安全法》第三條規定了社會(huì )共治原則,此次發(fā)布的意見(jiàn)進(jìn)一步明確了社會(huì )共治的主體、職責等。意見(jiàn)指出,我國食品安全工作仍面臨不少困難和挑戰,形勢依然復雜嚴峻。社會(huì )共治是食品安全治理應當堅持的原則,也是實(shí)現食品安全社會(huì )共享的重要途徑。
A
食品安全問(wèn)題的本質(zhì)是信息問(wèn)題
食品是典型的“信任品”,食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域存在嚴重的信息不對稱(chēng)?，F代社會(huì ),食品的制作工藝復雜,食品質(zhì)量難以通過(guò)簡(jiǎn)單的視覺(jué)觀(guān)察和經(jīng)驗感知予以判斷。隨著(zhù)食品科技的發(fā)展和食品工藝的提升,對食品質(zhì)量的判斷進(jìn)一步依賴(lài)專(zhuān)業(yè)知識和技術(shù)手段。食品安全不但有制度復雜性,更有技術(shù)復雜性?，F代食品領(lǐng)域,消費者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間存在天然的信息不對稱(chēng)。
我國食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域,小企業(yè)、小作坊眾多,執法對象分散,依靠政府的監管力量,很難發(fā)現眾多分散且隱蔽的違法行為,食品安全治理依賴(lài)于“運動(dòng)式執法”“選擇性執法”等非常規的執法手段,重要的原因在于政府機關(guān)缺少執法信息,從而導致執法能力的弱化。因此,在食品安全治理中,執法部門(mén)與執法對象也存在難以克服的信息不對稱(chēng)。
消費者面臨著(zhù)信息困境,執法部門(mén)同樣面臨信息約束。在食品安全治理中,信息是非常重要的制度變量,會(huì )影響消費者利益,也會(huì )影響制度的具體運作,進(jìn)而影響食品安全的治理績(jì)效。因此,食品安全問(wèn)題的本質(zhì)是信息問(wèn)題。在食品安全治理中,所有的制度性規則和程序性設置都應當圍繞著(zhù)信息的生產(chǎn)和披露而展開(kāi)。
B
政府監管在食品安全治理中存在制度邊界
長(cháng)期以來(lái),我國實(shí)行公權主導型的食品安全治理模式,主要依賴(lài)政府監管。在這種監管模式之下,政府可以提供食品安全標準、食品安全準入等基礎性的食品安全制度,并通過(guò)監督檢查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理、信息發(fā)布等方式提供基礎的食品安全信息,有效提升食品安全狀況。所以,政府監管是食品安全治理的底線(xiàn)設計和最終屏障,在食品安全治理中發(fā)揮著(zhù)不可或缺的作用。
但受制于資源約束、信息約束等外部條件,公權主導型的監管模式存在制度邊界。政府監管有賴(lài)于資源投入,資源投入與制度績(jì)效之間呈現正相關(guān),更多的資源投入一定能夠實(shí)現更高的制度績(jì)效。但在具體的制度運作中,資源投入不會(huì )是無(wú)限度的,現實(shí)中永遠存在有限的監管資源和無(wú)限的監管負擔之間的矛盾,監管部門(mén)需要評估資源投入與制度績(jì)效之間的變量關(guān)系,從而形成制度實(shí)施的資源邊界。同時(shí),監管部門(mén)雖然可以通過(guò)監督檢查的方式發(fā)現執法對象的違法信息,但在食品安全治理中,存在“高違法率、低查處率”的問(wèn)題,監管部門(mén)面對不特定的違法行為,其缺少發(fā)現所有違法信息的能力和手段,從而導致食品安全治理中的執法困境,從而形成制度實(shí)施的信息邊界。
面對復雜的食品安全形勢,監管部門(mén)存在資源和信息約束,從而形成政府監管的制度邊界。因此,需要引入多元化的治理主體,化解監管部門(mén)的資源約束和信息約束,發(fā)揮不同主體的制度能力和信息優(yōu)勢,推動(dòng)食品安全良好治理格局的實(shí)現。
C
食品安全治理需要發(fā)揮不同主體的信息優(yōu)勢
公權主導型的食品安全治理模式主要強調監管機構作用,對社會(huì )主體的重視不夠,不能有效調動(dòng)社會(huì )資源以實(shí)現良好的治理格局。食品安全治理中,不同主體具有不同的信息優(yōu)勢,可以發(fā)揮不同的制度角色。應當在食品安全治理中強調多元主體的作用,使媒體、社會(huì )組織、消費者等都能充分發(fā)揮作用,實(shí)現食品安全治理多元主體的參與,利用他們的信息優(yōu)勢和制度優(yōu)勢彌補行政監管的不足,對違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者形成多重威懾。
在食品安全法的整個(gè)制度體系中,信息約束影響食品安全治理的效度,因此,應當重視風(fēng)險交流中的信息供給和信息流動(dòng)。市場(chǎng)具有自發(fā)的信息生產(chǎn)機制,通過(guò)競爭實(shí)現信息的公開(kāi)和流動(dòng)。但總有市場(chǎng)機制難以發(fā)現和獲取的信息,就需要信息優(yōu)勢主體公開(kāi)信息,所以,除了注重市場(chǎng)化的信息供給模式,還要發(fā)揮不同主體的信息優(yōu)勢,實(shí)現多渠道的信息供給和信息傳播。食品安全治理不是信息的單向流動(dòng),而是信息的互相溝通,因此,會(huì )涉及到不同的主體,每一個(gè)主體利用自己的信息優(yōu)勢和其他利益相關(guān)方交流信息,從而達到增進(jìn)認知的目的。其中涉及到政府部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者、媒體、消費者、消費者組織、行業(yè)協(xié)會(huì )、NGO等組織。這些不同的主體都會(huì )參與到食品安全治理中來(lái),并發(fā)揮不同的作用。比如,堅持消費者在食品安全治理中的主體地位,通過(guò)制度安排提升消費者的認知能力,充分利用消費者的信息優(yōu)勢,引導其參與食品安全治理,強化食品安全信息收集,建立制度實(shí)施的信息反饋機制和促動(dòng)機制;基于現代食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的高科技和全鏈條,弱化了公眾的食品安全認知,需要建立以專(zhuān)家意見(jiàn)為核心的導引機制,激勵醫學(xué)、社會(huì )學(xué)、心理學(xué)、傳播學(xué)和法律等領(lǐng)域專(zhuān)家向公眾提示安全風(fēng)險,增強公眾認知能力,為食品安全治理提供科學(xué)信息與策略支持;食品安全治理依賴(lài)于信息的公開(kāi)和流動(dòng),信息公開(kāi)和流動(dòng)需要媒體支持,在食品安全風(fēng)險交流中,媒體也發(fā)揮著(zhù)重要作用。
信息交流是社會(huì )共治理念的重要制度依托,這一機制可以促進(jìn)多元主體的參與,降低公權機構的治理成本,通過(guò)多元化的治理路徑、多中心的治理模式和多維度的治理效果,實(shí)現良好的食品安全治理格局。
D
通過(guò)食品安全的社會(huì )共治實(shí)現食品安全的社會(huì )共享
最近幾年的食品安全治理模式逐步向社會(huì )共治型治理模式轉型,有效矯正公權主導型監管模式的弊端。作為社會(huì )共治機制的重要組成部分,政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì )、專(zhuān)家學(xué)者、媒體、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費者等不同主體之間開(kāi)展深入而廣泛的信息交流,確保各方都能獲得可信、客觀(guān)和可理解的風(fēng)險信息,彌合不同主體之間的認知差異,提高相關(guān)主體的食品安全意識和風(fēng)險認知能力,從而實(shí)現食品安全的最佳治理。
信息是食品安全治理的核心問(wèn)題,所有的制度設計都應當圍繞著(zhù)信息的生產(chǎn)、傳播和披露予以展開(kāi)。食品安全社會(huì )共治最大的優(yōu)勢就是對信息的多元吸納和充分利用。通過(guò)社會(huì )共治機制搭建相應的制度平臺,使食品安全的利益相關(guān)方都能夠參與食品安全治理。所以,從信息角度看,食品安全社會(huì )共治的制度核心也應當圍繞著(zhù)信息加以展開(kāi)。通過(guò)社會(huì )共治可以抹平不同主體的信息鴻溝,消除食品治理的信息障礙。在社會(huì )共治中,政府承擔基礎性信息提供的功能,在監管過(guò)程中,政府圍繞著(zhù)如何有效披露并傳播信息進(jìn)行制度設計,信息生產(chǎn)和傳播成為政府食品安全治理中最核心的問(wèn)題。而其他主體發(fā)揮自身的信息優(yōu)勢,提高制度的實(shí)施績(jì)效。信息流動(dòng)的通暢與否是食品安全風(fēng)險交流機制能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵,建構必要的平臺和機制以保證信息流動(dòng)的通暢,避免利益相關(guān)方基于自身利益阻斷信息的傳遞鏈條。拓展信息傳播渠道,建立多元化的信息傳播機制和有效的信息傳播策略,實(shí)現信息的有效傳播。這些都是社會(huì )共治的制度體現和制度展開(kāi)。
結合食品安全社會(huì )共治的制度特性、制度目標、體系構成和實(shí)施主體等因素,確定以制度實(shí)施為導向確定治理模式、以信息公開(kāi)為內核確定制度形態(tài)、以信息流動(dòng)為理念形成制度體系的原則,在食品安全社會(huì )共治過(guò)程中,把握不同主體的信息能力、行為模式和利益偏好,實(shí)現信息約束下食品安全治理的新格局。
在食品安全治理中,需要超越政府監管這一單一的制度視角,避免“放松規制”或“強化規制”這種簡(jiǎn)單化的思維模式,通過(guò)在食品安全治理中引入社會(huì )共治的概念,將社會(huì )共治涉及到的相關(guān)主體都納入制度視野,增進(jìn)制度形態(tài)的層次性,強化制度安排的包容性,分析不同主體的制度角色和制度權能,展現其在制度設計和制度運作中的地位,評估社會(huì )共治的制度路徑和技術(shù)方案,使社會(huì )共治原則進(jìn)一步具體化。意見(jiàn)在第十部分提出了推進(jìn)食品安全社會(huì )共治的具體途徑,包括加強風(fēng)險交流、強化普法和科普宣傳、鼓勵社會(huì )監督、完善投訴舉報機制等。在深化改革加強食品安全工作中,需要進(jìn)一步制度化相關(guān)措施,通過(guò)可操作性的制度設計發(fā)揮不同主體的治理優(yōu)勢,通過(guò)食品安全的社會(huì )共治實(shí)現食品安全的社會(huì )共享。
(作者系深圳大學(xué)法學(xué)院講師)